ONP : une aventure à 1,3 milliard d'euros pour l'Etat

Publié par La rédaction le 21 mai 2014 | Mis à jour le 22 oct. 2019 à 09:16

Ce 21 mai, la commission des Finances du Sénat s'est penchée sur le récent naufrage de l'ONP, l'Opérateur national de paie, une structure (service à compétence nationale) créée en 2007 pour mutualiser la paie des 2,5 millions de fonctionnaires et remplacer les applications - vieillissantes - gérant cette fonction au sein des ministères et de la DGFiP. Une structure dont le principal projet, le SI-Paye (sur base HR Access), a été enterré début mars, suite à un rapport de Jacques Marzin, directeur de la Disic (Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication), remis au Premier ministre en janvier dernier. C'est ce rapport que nous avions publié fin avril en exclusivité, suite à une demande officielle d'accès à ce document administratif que le ministère du Budget refusait jusqu'alors de rendre public. Un document qui renfermait un chiffre explosif : même en poursuivant le projet, le retour sur investissement aurait été très défavorable même à très long terme, selon les calculs de Jacques Marzin. Avec 1 milliard de pertes à l'horizon. 2034 ! Le tout alors que ce projet de mutualisation était censé, au départ, dégager environ 200 millions d'économies par an. Bref, plus qu'un écart, un gouffre.

Logique donc de voir Philippe Marini, député UMP de l'Oise et président de la commission des Finances, adopter un ton offensif. Demandant d'emblée à Jacques Marzin de chiffrer « l'abondance du lait renversé » et de situer les responsabilités. Et de lancer, un peu plus tard dans le cours des débats, « il ne serait pas inutile que, dans le cadre d'une autre démarche que celle de cette audience, une commission d'enquête soit mandatée sur cette affaire ».

Le gros de la facture vient des ministères

Selon les éléments transmis par Jacques Marzin, l'ONP aura coûté directement 286,5 millions d'euros (dont environ 230 dépensés auprès des prestataires). Mais, comme nous l'expliquions dès le début avril, ce chiffre, s'il inclut les salaires des prestataires et permanents de l'ONP, ne comprend pas les dépenses réalisées par les ministères pour moderniser leur SIRH dans la perspective de l'ONP. Pour le seul ministère de l'Agriculture - ministère pilote dans le cadre du projet ONP -, ce coût de raccordement est estimé à 9 millions par la secrétaire générale de cette administration, Valérie Metrich-Hecquet. Beaucoup plus lourd, le projet de SIRH de l'Education Nationale (SIRHEN) est lui aujourd'hui évalué à 200 millions d'euros. Si cet autre programme pharaonique poursuit officiellement sa route, rappelons que sa mise en ouvre a notamment été motivée par l'arrivée du SI-Paye de l'ONP.

Sur 25 ans, Jacques Marzin estime que le coût global de la modernisation des SIRH, dans le cas oà¹ l'ONP aurait été poursuivi, se serait élevé à 1,8 milliard d'euros, « à 80 % du à la modernisation des SIRH ministériels ». Et d'estimer plus loin que 500 millions étaient encore nécessaires pour faire aboutir le projet et son raccordement aux SI ministériels. Conclusion logique : l'aventure ONP et la modernisation des SIRH dans les ministères qui l'accompagne se chiffrent à un total d'environ 1,3 milliard d'euros. On est loin des premières estimations (entre 235 et 290 millions d'euros) que le ministère du Budget, avec une pudeur de violette, communiquait à la presse début mars.

Raccordement aux SIRH : une difficulté sous-estimée

Certes, tous ces investissements n'ont pas été réalisés en pure perte, comme ont tenu à le souligner les personnes auditionnées par la commission des Finances. D'abord la modernisation des SIRH reste un acquis, si on fait abstraction des risques qui pèsent toujours sur le projet de l'Education nationale (SIRHEN). Le programme a également permis de démarrer la simplification des régimes indemnitaires de la fonction publique d'Etat (1 700 régimes différents !). « Les primes de congés ont par exemple été harmonisées entre les ministères », témoigne Marie-Anne Lévêque, Directrice générale de l'administration et de la fonction publique. A l'Agriculture, la perspective du raccordement à l'ONP a « révélée des insuffisances dans la qualité des données et dans la sécurisation de nos pratiques. Nous avons donc mis en place un contrôle interne », raconte Valérie Metrich-Hecquet. Tout en reconnaissant que ces gains « sont difficiles à chiffrer ».

Sur les investissements directs dans l'ONP (286,5 millions pour rappel), Jacques Marzin estime la perte nette à 200 millions. Car des actifs développés pour le SI-Paye vont pouvoir être réutilisés, notamment par des ministères utilisant HR Access pour leur SIRH. Rappelons également que l'ONP développe un système d'information RH en mode Saas, projet qui est, lui, pérennisé.

Selon Jacques Marzin, le projet ONP souffrait avant tout d'un manque d'anticipation quant à son impact sur les SIRH ministériels. « 8 systèmes (les SIRH ministériels, NDLR) devaient communiquer avec le calculateur de paye. Des systèmes différents basés sur des progiciels différents (SAP et HR Access, NDLR) ou sur des développements spécifiques. Et tout ceci devait rester coordonné dans le temps », note le DSI pour mieux souligner la précarité de l'édifice. « Le premier ministère pilote (l'Agriculture, NDLR) n'arrivait pas à confier ses données au calculateur pour effectuer la liquidation de la paie », rappelle-t-il encore. Et de souligner plus loin, suite à une question d'un sénateur : « je n'ai pas trouvé trace de travaux menés en amont du lancement de l'ONP pour évaluer les impacts du projet dans les ministères ». Une lacune « incompréhensible », selon le sénateur Philippe Dallier, rapporteur spécial sur la gestion des finances publiques et des ressources humaines.

Rénover les applications Cobol

Un ensemble de constats qui, explique le directeur de la Disic, ont conduit à la préconisation remise au Premier ministre : arrêter le SI-Paye, le cour du programme ONP « avant de constater les premiers dysfonctionnements » dans la production de la paye. Donc avant la mise en production du système. Avec, en toile de fond, le problème Louvois, du nom du calculateur de paie du ministère de la Défense lui aussi abandonné après d'innombrables erreurs sur les feuilles de paie des militaires. Une expérience qui a montré l'impact politique qu'avait un calculateur de paye défectueux.

« En parallèle, nous relançons la modernisation de la paye », assure le DSI qui, dans son rapport, préconise la rénovation à iso-fonctionnalités des applications de paie utilisées actuellement (et gérées par la DGFiP) pour un budget estimé. à 11 millions d'euros. Ecrite en Cobol sous Pacbase (un atelier de génie logiciel), l'application principale (baptisée PAY) doit ainsi être recodée en Java. « C'est la priorité absolue », note Olivier Bourges, directeur général adjoint de la DGFiP qui souligne l'urgence du chantier. Logique car l'obsolescence des applications en place faisait déjà partie des constats ayant présidé au lancement de l'ONP. en 2007.

« Dans un deuxième temps, nous enrichirons les fonctions de ces applications en apportant notamment des capacités décisionnelles pour mieux piloter la masse salariale de l'Etat », assure le responsable de la Direction générale des finances publiques. Côté ministériel, la Disic espère s'appuyer sur les travaux réalisés dans le cadre de l'ONP. « Nous repartons sur une feuille de route plus flexible, moins ambitieuse et plus progressive. Une feuille de route placée cette fois sous l'autorité du Premier ministre », assure Jacques Marzin.

En complément :

Paye des militaires : Louvois est enterré. et Steria dédouané ?